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从泰国到巴西到肯亚,越来越多的国家将政府向人民靠近。国家也逐渐将公共资源和自主决定权下放到基层政府,甚至让人民直接参与到财政预算的制定。参与性民主制逐渐被广泛接受。人们开始意识到参与性民主制不但有很强的可行性,并且可以促进政府向人民服务的发展,同时可以有效缓解区域、民族、宗教的矛盾。圣雄甘地曾说,参与性民主制让人民有了掌握自己命运的权利。

最终,千禧年发展目标中所有的问题与挑战—— 饥饿、贫穷、教育、男女平等、健康、水资源、卫生和可持续性发展——都需要根据当地情况解决。然而,当地政府的重要性却没有首要凸显出来。

如今,当全世界都在规划2015后的发展计划时,那些曾为参与性民主制改革做出贡献的当地政府官员们、学者们、社会活动家们正努力将自己的心声表达出来并且被世界听到。

这份报告的主要目的是在于强调参与性民主制改革的重要性以及必要性。其他的一些“州…”的报告也试图强调这一问题并寻找解决办法,但本报告引进了一个新的多层次多维度的指标——参与性民主制指标(PLDI)——并将它应用于35个国家的情况。

本报告试图解决参与性民主制进程中面临的一些问题,比如关注力度不够,缺少人力物力,华而不实的政治政策。

“在中央权利机关、地区和人民中,地方政府起到了一个关键的桥梁式的作用,并且在新合作伙伴的关系中也起到了重要的作用… 地方政府在确立目标,执行计划,监测结果,和当地公司、社区形成良好关系这些方面都发挥巨大作用。”——高水平的人才报告关于后2015发展计划,2013

参与性地方民主制的五个方面

本报告是基于参与性地方民主制的五个层面。传统意义上,为了减少不必要的麻烦和普及历史成因,分权化的研究主要基于三个层面:行政层面,政治层面和财政层面。追溯到官僚行政的殖民时代,大多数国家的政府有一些形式的分权化。尽管在大多数国家的政治中心主体中的人力物力的管理都非常严格,地方政府官员从政治中心主体中直接选出是非常常见的。财政上的分权化—-允许地方政府独立地筹集和支出部分的公共财政收入——虽然很少见,但无疑是参与性地方民主制重要的一部分。

在开始讨论前,我们很容易发现——从人权的各个方面——人民的参与权都不是给定好了的,并且还在很多地区被法律和文化所抑制。

最终,当我们讨论墨西哥的情况时,参与者强调了地方政府在制定计划时所涉及的不仅仅是行政上的功能,它还必须包括其他四个层面。

层面一:积极的公民

参与政府管理的核心是人民。除了极少数情况,公民必须有权利参与政府管理并且能够声称这种权利。有意义的参与权的实现需要技能和资源,但通常这些都在边缘化和有不利因素的组织中难以实现,比如团队协作的能力或者善于表达观点的能力。参与权的实现同样带来一定的代价(比如时间或者资源),有时这些代价对一些组织的影响会超过其他组织,尤其是对那些贫穷的或者有传统边缘化的组织。另外,当政治精英们主导政治进程时,参与权的实现可能会给一些边缘化的组织带来不利的影响。

参与权对妇女尤其重要。在许多地区,超过半数的人口无法有效地参与到政治领导中。许多国家成功地制定了妇女和边缘化组织在当地政府中参与的人数配额。

这些小的方面组成了公民参与权实现的重要因素。

要有意识。公民应该了解到自己的权利和政府的重要决定,这需要教育,政府行为和决策的透明度,以及新闻媒体和公民组织的常规报道和调查。

要兼容并包。对于边缘化组织(包括妇女和少数族群),通过透明度组织和决策规则,要保证让政府在做决策时听到自己的声音。

要有条理。完整就是力量。妇女、贫穷者以及其他有意识的群体,需要能够有条理的组织和合作式的协商来保证自己的问题得到解决。

要参与。真正的参与权不仅仅体现在选举上,还需要积极地参与制定优先顺序、设计、实现和管理政府项目。

我们的调查试图反映公民参与权和妇女参与权的实现所带来的发展和阻碍。

层面二:政治的托管

参与性地方民主制只能发生在能够将具体的权利、职责和机制直接下放给公民的合法框架下。它必须在合法的、有约束力的政治托管中实现。这种托管包括合法地让地方政府具有:

民主权。能够保证公民可以在当地政府决策过程中有发言的权利。这个过程包括直接民主,比如公众投票或者参与性民主,比如常规的市政厅会议或者地方会议。当地机制经常鼓励每个公民都参与和影响政府政策的形成和实现。

义务权。法律机制必须让公众监督当地政府,以防腐败和滥用职权。

知情权。法律必须保证公民对信息知情的权利(RTI),并且其机制必须让法律在有效的时间内发挥作用。RTI运动曾成功地在许多国家开展,并且证明了这是提高当地政府效用最大化的重要措施之一。

层面三:行政的分权化

政府行政的重要职责是提供公共服务,并且许多国家正在将服务人员移至基层——让他们灵活地满足大众需求——这是非常重要的。这个部分我们探究行政管理是否是:

分权化的。当地政府的决策必须坚持在全国和当地政府的法律框架中平等执行。设立在地方级的政府代表处不仅让公民更好地参与政策制定的过程,还反映了政府对地区的直接需求。通过政府结构的分权化,当地政府能够让他们自己的行为更加可靠。

受过训练的。当地政府的领导者们必须有能力完成选民的愿望。可操作的训练中不仅要包括服务、透明度和管理,还要有洽谈技巧、税收、和全国的法律机制。这种训练可以保证在民主制的行为实现中政府官员们有知识储备去运行地方政府。

有效的。地方政府的结果相当于它提供的服务。测量通过整个系统的电量和水量不能有效地测量整个系统的有效性,因为有可能服务只直接到达了一个特定的组织。我们应该去调查那些有直接经验的脚踏实地的从业者们。

层面四:财政的分权化

当地政府是否有权利向公民筹集资金?大多数国家还不能。有一些国家下放了一定权利给地方政府使得他们要么能从中央政府转移或者当地税收筹集资金。

支持。分权化潜在的好处使地方权力机关有充足的资源去追求本地优先权。国家次级机关应该分配到来自中央机关分配的资金,以便减少对中央机关的依附并且促进当地收入和经济规划。

独立。当地政府必须要有足够的主权从而有效地管理和实现当地的优先事项。大多情况下绝大多数的公共财政都由高层政府掌控。成功的财政分权化取决于一定程度的当地的收支自主化。支出权应该指定给最低层级的政府来有效地管理。这一举措对于让公民、民间团体及当地特定权益集团有权利接触到公共财政非常重要。最终的财政计划还需要依靠公众。

层面五:互利共赢的计划

在参与性地方民主制中,计划恐怕是最重要也是最有挑战的部分。许多地方政府系统都无法完成它。这些政府系统缺少方法和一些条款去制定有意义的长期计划。

需要规划竞选的时间太长,涉及的内容太多。理想的情况是让地区自己做计划,并且让竞选委员们实现它,而不是反过来。

在欧洲或者别的地方,许多当地的权力机关有先进的多部门,民主制LEDAs:当地经济发展部门来实现这个功能。

在这部分我们试图衡量:

容量。为了保证长期的计划,衡量在政府部门的人力资源容量的多少是非常重要的。在一个竞选周期内,政府计划以及实现的能力是一个限制性因素。同样地,一个残缺的人口数据可能会限制当地政府计划未来的能力。

协商性。政府需要允许公民参与到重要决策的讨论中,这是非常重要的一步。一个有效的会议,是使公民能够克服两个差距,使那些拥有少资源的人面临较大的负担的差距,还有实力差距——导致一些组织使用参与权去推进自己的利益而不是整个地区的利益。

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